世界卫生组织简报

毒品控制与公共卫生:打破僵局

Robin Room教授参加了一个毒品政策模拟小组的工作。该小组使用有关数据,预测在改变政策或环境之后可能会对毒品危害产生的影响。他向Fiona Fleck阐述了当今毒品非法贸易的几种可能情况及其对公共卫生的影响。

Robin Room
Robin Room提供

Robin Room教授自2006年起担任澳大利亚墨尔本大学人口卫生学院人口卫生专题教授和酒精问题社会研究项目的负责人,并主持墨尔本扭转酒精和毒品问题研究所酒精政策研究中心的工作。

自1999年以来,他还兼任瑞典斯德哥尔摩大学酒精与毒品社会研究中心的教授。他五十年来在三大洲开展工作,专门研究成瘾物质、尤其是酒精造成的危害。他于1978年在加利福尼亚州获得社会学博士学位后开始其研究生涯。

问:六位前总统和其它知名人士过去几年来反复呼吁结束“已失败的禁毒战”。由这些人士组成的全球毒品政策委员会认为,需要改革全球禁毒制度。伦敦经济学院于去年10月发表了一份报告,宣称全球禁毒战已失败。你同意这一评价吗?

答:多数学者根据在订立1961年《联合国麻醉品单一公约》以来收集的证据得出结论认为,禁止为非医用药品提供合法市场并未奏效。在不同国家中对各种毒品的需求并不一样,但几乎各地都存在对非医用精神活性物质的大量需求。现行体制未能将此种需求纳入严格的法律轨道,具有讽刺意味的是,在多数地方甚至对酒精和烟草都未能严加管制。

问:怎么会这样呢?

答:现行的国际毒品控制政策最早可追溯至1912年起订立的禁毒条约,而这类禁毒条约是当时国际禁酒运动的附带产物。今天的情况反映的是20世纪中叶的政治安排。这些条约的措词极不灵活,因此不易根据现状进行调整。

问:鉴于已有这些国际协定,实行循证毒品政策是否可行?

答:尤其在治疗领域,许多高收入国家以及一些中等收入和低收入国家实行了循证政策。有大量证据显示,使用美沙酮或丁丙诺啡替代海洛因以及其它阿片类药物可以有效减少艾滋病毒传播、毒品使用和犯罪行为,并有助于吸毒者重新融入社会。提供阿片类替代疗法经常遇到很大阻力,一些人从道德或意识形态角度出发反对这类治疗,但实际上提供这一疗法是在证据基础上作出的切实可行的政策决定。在预防吸毒及其危害和毒品控制领域,循证政策并不多见。

问:禁毒有何结果?

答:在第二次世界大战后,几十年来毒品控制条约的范围大为扩大。在违禁物质的贸易被定为犯罪行为后,黑市贸易变得十分有利可图。生物医学、流行病学以及精神药理学领域的研究结果显示,酒精和烟草属于最有害的精神活性物质之列。因此,从公共卫生角度来看,20世纪中叶作出的允许酒精和烟草贸易,但禁止其它毒品贸易的决定事实证明是错误选择,造成了灾难性后果。

问:国家是否应转而在国际上推动禁止酒精和烟草?

答:不。酒精和烟草是造成许多非传染性疾病的三项主要风险因素中的两项因素。但禁止酒精和烟草将重演目前的毒品非法市场问题。需要在最近几十年烟草和酒精危害证据的基础上修订几项国际毒品控制公约。需要对这些产品实行更严格的国际控制。由于酒精和烟草销售及促销涉及重大经济利益,将酒精和烟草纳入国际禁毒公约的范围一定会遇到政治阻力。

问:根据国际条约的规定,国家在制定本国毒品控制政策和毒品依赖治疗规划方面有多大自由度?

答:在各项国际协定中,毒品条约很特别,缔约国在很大程度上放弃对本国事务的任何决策权。例如,1998年《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》要求国家根据本国宪法准则而规定拥有自用毒品是一项犯罪行为。

问:这类规定有何问题呢?

答:国家制定本国毒品政策的能力受到限制,但有些国家力图突破这些界线,不再将个人拥有和使用毒品列为罪行。国际条约在提及治疗规划时一般持鼓励态度,因此国家在实行治疗规划方面享有相当大选择余地。但即使在这方面,国际控制制度也在努力试图限制选择余地,认为国际公约不允许设立医务人员监测下的注射设施。

问:玻利维亚因就是否应惩治咀嚼古柯叶行为而撤出,但后来又重新加入1961年《联合国单一麻醉品公约》,这造成了何种影响?

答:玻利维亚在撤约时宣称,如果接受其对古柯叶的保留条款,它将考虑重新加入公约。其重新加入的申请最近获得接受。这样做看来很复杂,而且很有戏剧性,但这是玻利维亚微调其与国际禁毒条约关系的唯一合法方式。可以这样进行调整,也可以与那些有类似想法的国家一道缔结一项新条约。

问:毒品合法化可行吗?

答:根据现行条约的规定,毒品合法化是不可行的,唯一的例外是用于医疗目的。但其实当然是可行的,例如美国当年就取消了禁酒令。合法化并不意味着取消对市场的所有控制。在现代国家中,不可能对任何商品毫无管制。

一种办法是,可以参照许多国家实行的酒精控制制度,建立平行的毒品控制制度。通常至少规定应获得制作、分发和销售这类产品的特别许可证并就销售时间、数量、方式以及其它方面作出规定。或者可由国家负责零售,例如在一些国家中酒精由政府负责零售。100多年来,我们已积累了从高度严控环境到高度宽容环境的各种安排的丰富经验。

问:这能解决使用非法药品造成的公共卫生问题吗?

答:不能。不管选择什么样的政策都不能解决所有公共卫生问题。但我认为,严格管制的合法市场将能减轻这些毒品造成的健康问题总体负担。毫无疑问,此种管控下的市场安排可以发挥效用,提供有效竞争,渐渐使任何平行非法市场的规模变得微不足道。明智的做法是应禁止这些产品广告或其它促销方式。从酒精和烟草领域的经验来看,对市场实行限制和其它控制措施确实可以限制非法药品的消费并减少危害,但不应将这类药品纳入任何自由贸易条约和法规的范围,并应尽量抵消从增加销售和使用中获得的商业利益。

问:在建立这类药品非医用的国内合法市场方面有何障碍?

答:建立此种药品控制制度不符合现行的毒品公约。建立此种市场的前提是需要大幅修订条约;国家需要退出条约,也许可在其它条约缔约方接受其保留条款的情况下重新加入条约;或丝毫不顾这些条约。在广泛的国际义务框架下,只有很强大的国家才能从容选择最后一项办法。

问:如果某一国这样做,必然会带来这些产品的猖獗黑市,该国如何处理这一问题呢?

答:过去的禁酒经验表明,毒品市场合法化并不能马上消灭平行的黑市,但只要对合法产品的税收并不过高,就会形成有效竞争。从酒精来看,平行黑市逐渐消退,在多数高收入国家中现已变得微不足道。在合法市场中,有效控制工作面临的主要威胁并非来自黑市利益,而是合法行业施加政治影响,逐渐提高供应量并进而提高利润率。

问:您是设于悉尼的毒品政策模拟小组的成员。政府会考虑这类团体的建议吗?

答:事实证明,研究结果可以对政策发挥积极影响。例如,捷克共和国和葡萄牙等国就取缔非法药品的拥有和使用罪的影响开展的研究推动了许多国家探讨现行政策。谢菲尔德大学研究人员对调整酒精价格或税收进行的模拟研究大大推动了英国确定酒精饮料的最低价格。有时政府会征求专家们在证据基础上提供意见,但却并不采纳其建议。例如美国尼克松总统当年未接受Shafer委员会关于大麻的建议,法国卫生事务国务秘书1999年未接受Roques专家组提出的酒精和大麻建议。

但政策窗口是可以打开的。而一旦打开政策窗口,研究就能立即成为政策变化的依据。看来国际毒品控制制度现在正处于这样的紧要关头。尤其在拉丁美洲,从危地马拉到乌拉圭,政府质疑现行体制,要求研究人员提供证据并提出替代方法。

问:为何许多政界人士仍不愿考虑放弃禁毒而采取其它方法?

答:绝不能低估现状的惰性以及在维持现状方面的既得利益。国际毒品控制制度已存在100多年,这套制度越来越重视治罪和执法。体制内的人当然会畏惧变化。另外,最近几十年,一些强国将禁毒作为一项外交政策工具,而穷国也往往会以禁毒为由要求获得国际援助。不管情况多么糟糕,总会有人说,如果没有现行的国际毒品控制制度,情况会更糟糕。我们面临很棘手的问题,人们有时说这些问题“令人左右为难”,因为所有的政策选择都有缺陷。但现在已没有什么严谨的学者会宣称全球禁毒运动是成功的。

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