Bulletin of the World Health Organization

Налогово-бюджетная политика, направленная на улучшение рациона и профилактику неинфекционных заболеваний: от рекомендаций к действию

Anne Marie Thow, , Shauna M Downs, Christopher Mayes, Helen Trevena, Temo Waqanivalu & John Cawley

Volume 96, Number 4, April 2018, 297-307

Таблица 1. Краткое изложение доказательной базы и данных о практическом применении по каждому из основных политических аспектов, связанных с использованием мер налогово-бюджетной политики для улучшения рациона и укрепления здоровья населения, 2017 г.

Тема Политические аспекты Текущая доказательная база Практикаa Темы для дальнейших исследований
Определение объектов налогово-бюджетной политики
Цели в области профилактики НИЗ
Убедительные эпидемиологические данные о наличии повышенного риска НИЗ в результате потребления добавленных сахаров, красного и переработанного мяса, очищенных злаков, соли, подслащенных сахаром напитков и трансжиров и о снижении риска НИЗ посредством потребления рыбы, фруктов, овощей, цельных злаков с минимальной обработкой, некрахмалистых овощей, орехов и овощных масел с высоким содержанием ненасыщенных жиров.
К 2017 г. в 25 юрисдикциях действовали налоги на факультативные продукты питания – главным образом, подслащенные сахаром напитки, но также и сухие закуски/ фасованные продукты питания с высоким содержанием соли, сахара и/или жира. Есть примеры применения целевых субсидий на здоровые продукты питания, такие как фрукты и овощи.
Эмпирическая оценка реакции потребителей и их склонности к переходу на альтернативные продукты питания.
Эффективность в улучшении рациона
Для подслащенных сахаром напитков характерна наибольшая ценовая эластичность. Налоги на нутриенты являются наиболее эффективными при широкой базе налогообложения, например, если объектом налогообложения является широкий спектр высококалорийных продуктов с низкой пищевой ценностью, а не какой-либо один продукт питания. Субсидии на фрукты и овощи способствуют росту их потребления. Субсидии на т.н. здоровые продукты питания могут также спровоцировать общее повышение потребляемых калорий.
Новые данные по итогам детального изучения опыта введения налога на подслащенные сахаром напитки в Мексике и Чили указывают на значительное сокращение потребления таких напитков и рост потребления питьевой воды. Введенный в Венгрии налог на продукты с высоким содержанием соли, жиров и/или сахара привел к снижению потребления переработанных продуктов питания на 3,4%. В результате введения в Южной Африке субсидий на фрукты и овощи на 10 и 25 % выросло суточное индивидуальное потребление фруктов и овощей на 0,38 и 0,64 порции соответственно12.
Эмпирическая оценка влияния налогово-бюджетной политики на потребление, калорийность рациона, массу тела и заболеваемость.
Вопросы администрирования
Объекты налогообложения должны легко поддаваться определению в рамках существующей налоговой системы.
Объектом введенных налогов являются четко определенные категории продуктов питания или напитков – главным образом, напитки, подслащенные сахаром. В Венгрии введен налог, который рассчитывается исходя из пищевой ценности переработанных фасованных продуктов питания.
Адаптированные к конкретному контексту исследования для выявления продуктов питания или напитков, которые должны быть объектом налогообложе-ния в рамках существующей налоговой системы.
Разработка мер политики в интересах достижения максимального эффекта
Определение ставки налога
Обоснование налогообложения – интернализация внешних издержек, связанных с последствиями потребления продуктов питания и напитков, способствующих повышению риска НИЗ. Ставка налога должна быть соизмеримой этим издержкам. Данные указывают на то, что наиболее эффективно влияют на уровень потребления налоги со ставкой порядка 20%. Если ставка является прогрессивной в зависимости от содержания вредных для здоровья нутриентов в переработанных продуктах питания, производители с большей вероятностью пересмотрят рецептуру своей продукции.
Ставка применяемых на практике налогов в основной массе составляет порядка 10% от стоимости, что в ряде случаев объясняется тем, что более высокая ставка встречает гораздо большее политическое сопротивление. В Саудовской Аравии и Объединенных Арабских Эмиратах применяются гораздо более высокие ставки: 100% на энергетические напитки и 50% на газированные напитки. В Соединенном Королевстве планируется введение налога на подслащенные сахаром напитки с прогрессивной ставкой в зависимости от содержания сахара. Ставки применяемых субсидий широко варьируются в зависимости от целевой группы, и бюджетные ограничения представляются главной трудностью.
Эмпирическая оценка влияния различных ставок налогообложе-ния на уровень потребления и изменение рецептуры.
Выбор механизма налогообложения
В глобальных рекомендациях по налоговой реформе предпочтение отдано использованию акцизов. Целевой акцизный налог или налог на производство, рассчитываемый исходя из объема или массы продукции, а не ее цены, ограничивает возможности потребителей переключаться на более дешевые аналоги.
Акцизные налоги, налоги с продаж и налоги на производство являются наиболее распространен-ными механизмами налогообложе-ния, направленного на коррекцию рациона. Целевые субсидии используются в рамках программ социального обеспечения, направленных на население отдаленных районов, или реализуются частными программами медицинского страхования. В некоторых странах применяется косвенное субсидирование посредством отмены ввозных пошлин на фрукты и овощи.
Относительная эффективность различных форм налогообложе-ния. Воздействие на цепи поставок.
Географический масштаб
Данные производителей указывают на то, что потребители могут избежать налогообложения напитков и продуктов питания путем их покупки на территории других юрисдикций, где такое налогообложение не действует.
Трансграничные покупки как средство ухода от налога практикуются там, где налогообложе-ние введено на относительно небольшой территории13.
Эффект и масштабы приобретения товаров на территории соседних юрисдикций.
Использование в комбинации с другими мерами
Эффект налогово-бюджетных мер может быть увеличен за счет их комбинации с другими мерами, такими как просветительская деятельность. Некоторые другие меры могут оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на эффективность налогообложения.
В Мексике введение налога на подслащенные сахаром напитки сопровождалось проведением кампаний по повышению осведомленности потребителей, направленными на формирование поддержки налога со стороны потребителей и содействие более ощутимым изменениям поведения. Сельскохозяй-ственные субсидии в США на кукурузу и сахар по некоторым данным способствовали росту ожирения.
Адаптированные к конкретному контексту исследования для анализа эффекта дополнительных или противополож-ных мер.
Налогово-бюджетные соображения
Воздействие на справедливость и регрессивный характер налогообложения
Возможность снизить регрессивный характер налогов и негативное воздействие на справедливость посредством использования налоговых поступлений на цели социальной политики и здравоохранения, обложения налогом факультативных продуктов питания и применения налогов в комбинации с субсидиями.
В ряде стран поступления от налогов, направленных на улучшение рациона, используются для финансирования программ в области питания, укрепления здоровья, дошкольного образования, обеспечения питьевой водой и кампаний общественного здравоохране-ния. Анализ опыта применения налога на прохладитель-ные напитки в Беркли указывает на значительное снижение их потребления среди населения с низким социально-экономическим статусом.
Воздействие резервирования налоговых поступлений на здоровье и социальный статус населения. Комбинирован-ный эффект налогов и субсидий.
Доходы бюджета
Ввиду эластичности цен налоги могут как снизить потребление, так и повысить бюджетные доходы.
В ряде юрисдикций введение таких налогов позволило получить значительный доход (например, во Французской Полинезии, Мексике и Науру). Аргумент о потенциальных налоговых поступлениях позволил сформировать политическую поддержку введения налоговых мер по коррекции рациона во Французской Полинезии, Мексике и Самоа10.
Оценка влияния налогообложе-ния на доходы бюджета.
Рентабельность
Налоги и субсидии, направленные на коррекцию рациона, представляются высокорентабельными.
Анализ рентабельности реализуемых мер политики почти не проводился.
Эмпирическая оценка эффективности и рентабельности.
Занятость и экономическая деятельность Воздействие на занятость и благосостояние
Потенциальное негативное воздействие налоговых мер на занятость и, тем самым, на благосостояние населения в результате снижения потребления продукции с высокой нормой прибыли.
В Южной Африке производители активно лоббировали отказ от налогообложе-ния, используя аргумент потенциального сокращения рабочих мест, однако независимое исследование показало, что эти прогнозы были завышены.
Эмпирическая оценка влияния на занятость.
Реакция и действия производителей Производители, скорее всего, будут пытаться смягчить воздействия налоговых мер посредством стратегического ценообразования, однако пока нет достаточной информации о масштабе и эффективности таких действий. В Беркли на потребителей в виде более высокой розничной цены переносилось 43% налога на подслащенные сахаром напитки14. Дальнейшее изучение всех аспектов влияния мер налоговой политики на цену и действий производителей по смягчению этого влияния.

НИЗ: неинфекционные заболеванияa Если не указано иное, информация в этом столбце взята из базы данных сети NOURISHING Всемирного фонда изучения рака6.