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金融危机与全球卫生

世界银行驻联合国和世界贸易组织特别代表
Richard Newfarmer

在关于金融危机和全球卫生问题高级别协商会上的致辞

我们赞赏世卫组织在陈冯富珍领导下及时召开这次会议,讨论当前金融危机的卫生后果,并感谢有机会在此次协商会议上发言。*

我想谈三个问题:关于危机的持续时间。当前危机正迅速波及全球经济,虽然大多数预测者认为复苏将始于2009年末或2010年初,但经济衰退的实际期限取决于发达国家政策的速度和效力。 关于对发展中国家的后果。全球经济衰退的全面影响尚未触及发展中国家,因此,各国现在应立即开始设计宏观经济和贸易战略,以渡过难关。关于对低收入国家的卫生影响。 乌云笼罩下的一线光明是,至少目前,没有预测者预言会出现1997年东亚危机、1995年墨西哥危机或2001年阿根廷危机期间那种毁灭性的经济崩溃,因此对卫生造成的后果可能不是灾难性的,但将是严重的,所以汲取历次危机的教训甚为重要。最直接的影响可能来自卫生费用增加和资源减少两方面。进口卫生物资的价格由于货币贬值而上升;而资源减少是因为收入降低抑制了私人卫生保健支出,以及经济增长放缓削减了本可用于公共卫生的税收。最先应当考虑的事项是制定方案,维持或扩大对穷人的卫生服务,并鼓励捐助者继续提供发展援助,这对卫生筹资至关重要。

如果时间允许,我将谈谈世界银行应对危机的策略。当前危机正迅速波及整个世界经济,虽然大多数预测者认为该危机还将持续12个月左右,但经济衰退的实际期限将取决于发达国家政策的速度和效力。美国、日本和欧盟约占世界国内生产总值的70%,它们目前正处于经济衰退之中。多数预测者认为2009年中衰退会进一步加深,在战后期间,就严峻性而言,这将不亚于上世纪80年代的危机。不过,1980年代的严重衰退源自发展中国家,而这场危机则始于美国。这意味着,第一,它很可能稍后才影响到发展中国家,因此,最糟糕的情况尚未来临。但是,第二,这也是一线希望,大多数发展中国家或许仍可以避免出现经济萎缩和遭受以往危机,如1997年东亚危机或上世纪80年代拉丁美洲危机那种毁灭性后果。最后,这还意味着,高收入国家的政策是复苏的关键。

危机将持续多久?危机的持续时间将取决于高收入国家在下述三个领域的政策能否成功:第一,要成功地稳定金融部门并恢复信贷流动。迄今这方面进展不大。同业拆借利率已经下调和稳定,但银行尚未放款。这将需要时间,需要更积极的不良资产减记,以及不幸的是,可能还需要更多的公共资本。第二,财政刺激的质量和数量都很重要。美国准备在两年内实行一整套金额达8200亿美元的刺激措施。欧洲的数额略少。关键在于如何让金融市场相信现在给予刺激后,一旦开始复苏赤字便会重新降低。因此刺激措施的质量至关重要:公共支出,特别是用于失业保险、食品券和帮助穷人渡过危机的各种方案的支出,远比减税的倍增效应更大。更重要的是,一旦恢复增长后,逐步淘汰这些方案远比取消减税措施要容易。如果通过实行对富人有利的减税措施,和补贴衰退产业等形式进行刺激,或者如果刺激措施看上去会永久性增加赤字,则投资者很可能拒绝购买政府债券,最终导致货币贬值并可能延长经济衰退的时间。第三,要成功保持全球贸易的开放。政府必须抵制诱惑,不能采取“损人利己”的贸易政策。这在大萧条时期曾带来毁灭性后果-现在也将如此。迄今为止,政府在大多数情况下抵制住了这种诱惑。

多数预测者预言直到2009年底或2010年初才会开始复苏。英国共识公司(Consensus forecast)将26项主要的私人和学术机构预测进行平均后指出,美国2009年全年将萎缩1.8%,各季度都萎缩,并将于2010年开始增长,全年增长率将达到2.3 %。欧洲和日本可能出现同样的格局,只是衰退幅度略小,恢复也不太强劲。

在此我要提醒大家,经济学之所以被称为“沉闷科学”是有原因的。即使政府采取积极态度并选择最佳政策路径,仍有极大的不确定性和风险。我们根本不知道银行何时会重新开始放款。我们不能肯定投资者是否愿意承担与财政刺激有关的更多公共债务。而且我们也不知道那些目前处于困境之中正努力恢复其财产状况的消费者何时愿意重新开始消费。因此,我们对所有预测都应持一定怀疑态度——而近期,或许应当持全面怀疑态度。

全球经济衰退的全面影响尚未触及发展中国家,但已有明显的警示信号,因此,各国现在应立即开始设计宏观经济和贸易战略,以渡过难关。北半球的衰退将通过三个主要渠道传播到南半球。北半球收入下降将意味着与南半球之间的贸易增长速度减缓。一些国家的初步报告确实表明,贸易紧缩迫在眉睫。所有主要的发展中国家——巴西、俄罗斯、印度、中国、南非,以及情况完全不同的泰国与阿根廷等国去年12月的出口均为负增长。此外,全球贸易预计将在2009年出现萎缩。这将是1982年以来第一次全球性萎缩。第二个渠道是商品价格。它们从其历史最高水平下跌,损害了商品出口国,但却有助于商品进口国。价格变动直接波及世界大多数穷人生活的农村地区。从长远来看,今后20年价格预计将始终高于上世纪90年代。今后5年原油价格可能平均每桶约75美元。食品价格估计将始终比上世纪90年代高约25%。第三,私人资金流动可能减半 - 从约1万亿美元减至约5千亿美元。随着北半球失业率上升,移居美国和欧洲的移民的汇款可能下降,但不会骤降。这就是维持发展援助如此重要的原因之一。

发展中国家的经济增长前景如何?发展中世界的国内生产总值增长率可能会下降,从过去三年平均7%以上降到2009年4.5%左右或更少一点。虽然这些预测有其高度不确定性,并且对预测的修正趋于下行,但极少有分析家预言发展中国家会出现经济衰退。因此,若干国家格外危险:爆发冲突国家,宏观经济环境不稳定且陷入危机的国家,面对极其不利贸易条件的国家以及严重依赖与进入衰退的高收入国家进行贸易的国家(例如墨西哥与美国,东欧国家与欧盟)。

应尽一切可能努力,确保发展中国家的经济放缓不会演化为衰退,因为情况还将变得更糟。以往的衰退,例如1997年7月之后的印度尼西亚和泰国、2000年的阿根廷和1995年的墨西哥的衰退表明,妇女和儿童将首当其冲。在衰退期间,婴儿死亡率上升;随着儿童不能接种疫苗或不能享有卫生服务,5岁以下儿童的死亡率上升,死于分娩并发症的妇女的数目会增加。

为避免更严重的经济放缓,发展中国家的审慎方针是不可盲目得意,应通过三类行动准备应付最坏局面:许多国家可承担少量增加赤字开支,资助涉及穷人的特定方案。一些赤字开支将在短期内抵销出口损失。这些国家目前有一些借款的余地。此外,世界银行、货币基金组织和其它多边开发银行正在提供新的融资,因此财政活动的这一加强不一定会引发通货膨胀或动荡。世界银行准备在三年期内向中等收入国家提供1000亿美元,并先期充实其软贷款业务,针对低收入国家,最近注入了420亿捐款。积极促进出口——包括制定战略,加强保持出口增长的竞争力。这就意味着要确保价格有利于出口,而电讯和运输等支助服务尽可能提高效率,并最大限度压低出口成本(包括海关手续和港口延误)。在这方面,世界银行和各区域银行同样制定了提供帮助的方案。加速而不是延迟改革,以增进经济效率。经济放缓向来会导致受影响者呼吁“方案的实施应当缓步渐进”。虽然一些说法有其道理,但现在是加速改革而不是拖延改革的时候。

毫无疑问,危机将对发展中国家的卫生产生影响,最直接的后果就是个人卫生开支减少,这是由于收入增长放慢和国家预算收紧将限制公共卫生开支。粮食和燃料价格上涨立即导致经济放缓,据银行估计,这已经将一亿以上人口推入赤贫境地,2008年,营养不良导致的认知能力永久受损者的数目又增加了4400万人。经济放缓导致失业增加,将加剧这些效应,接近贫困线的群体的收入可能减少,妇女和儿童受到伤害。总的说来,我们知道,发展中国家增长率降低三个百分点将导致大约6000万人陷入贫困,而他们本来有可能摆脱贫困线。

卫生影响可能很严重。危机使卫生系统受到费用上升和资源减少的双向冲击。费用很可能随着许多国家货币贬值不断上升,而货币贬值是危机带来的不可避免的副作用。贬值提高了所有进口卫生开支——药品、灭菌锅、注射器、X光机和其它医疗设备的当地货币成本。已经有若干主要货币对美元贬值10%-40%。例如,一些大国——巴西、俄罗斯、印度和南非的货币自2007/08年达到顶峰以来已经名义贬值平均38%左右。

与此同时,卫生资源在紧缩。收入减少将限制个人卫生开支。2001-2002年阿根廷危机之后进行的调查表明,38%的家庭消减了其子女的预防性医疗支出。公共开支也将受到限制。增长放缓意味着税收减少,卫生开支也有可能减少。这就突出了维持发展援助的重要性。在卢旺达和埃塞俄比亚,50%以上的政府开支是靠援助者供资,卫生的预算外援助资金要比政府的卫生开支高出100%以上。2006年,23个国家30%以上的卫生总开支是靠外部来源资助的。

政策可抵消这些影响。经证明的最有效的政策包括:旨在资助穷人享有的特定服务,如接种、初级卫生保健和营养方案的政策;通过低成本保险机制扩大安全网方案覆盖范围的政策(例如墨西哥的家庭补助计划,泰国的30铢/UC保险);附带条件的现金转移方案,该方案规定享有现金补贴者需让其子女上学,进行接种,或利用妇幼卫生服务;通过国际卫生伙伴关系后续程序等努力可借助捐助协调提高效率,增加资源。这些努力可提供更高层次的资源,加强资源流动的连续性,增进资源部署的效率。(世界银行很高兴成为国际卫生伙伴关系后续程序规划中的世卫组织和其它组织的伙伴)。

请允许我最后表明一些乐观看法。发展中国家有可能避免衰退及其最严重的卫生后果。但为做到这一点,美国和其它高收入国家必须妥善奉行其经济政策,发展中国家也是一样。保持对低收入国家的发展援助流动符合每个人的利益。世界银行乐于与世卫组织和其它发展伙伴携手合作,维持资源流动,并提供适当的技术支持。我们相信,通过共同努力,我们有可能确保高收入国家的经济和财政危机不会演化为低收入国家的社会危机。

世界银行的应对

世界银行在若干层面上开展工作。这些包括:

  • 增加对发展中国家,尤其是最贫穷国家的财政支持:
    • 世界银行合作方案处可在今后三年作出最高达1000亿美元的新的承诺。今年,贷款可扩大将近两倍,达350亿美元。
    • 美国国际开发署:设施目前已经就绪,准备加速提供20亿美元,帮助最贫穷国家应对金融危机的后果。资金将用于安全网、基础设施、教育和卫生,这是用于最贫穷人民的420亿美元的国际开发署15资金的一部分。
  • 支持私立部门:新的国际金融设施将:
    • 确保贸易流量。国际金融中心准备在三年期间内将其现有的全球贸易融资方案扩大一倍,达30亿美元,并从其它来源调动资金。
    • 支持陷入困境的银行系统。国际金融中心准备发起全球股票基金,调整陷入困境的银行的资本结构。国际金融中心资金准备在三年内投入10亿美元,日本计划投入20亿美元。
    • 继续开展基础设施项目。国际金融中心准备在三年内至少投入3亿美元,并调动至少15亿美元,提供展期融资,并调整陷入资金困境的可行私人基础设施项目的资本。
    • 提供咨询支持,帮助公司渡过危机。国际金融中心将调整咨询服务的方案的重点,帮助客户应对危机。估计三年内的资金需要至少为4000万美元。
  • 确保特定活动的流动性和资源:
    • 多边投资担保机构支持发展中国家的财政部门,并为此向外国银行提供担保,帮助向这些市场注入迫切需要的流动性。多边投资担保机构对乌克兰和俄罗斯此类项目计划提供的支持,预期将巩固人们对这些国家金融体系的信心。还将在东欧和非洲提供类似担保。
    • 有益于穷人的能源。穷人在燃料价格上涨中受到沉重打击。世界银行正在着手制定新的方案,以迅速提供支持,帮助各国加强其社会安全网。
    • 粮食危机对策。已批准或正在处理将近9亿美元,帮助发展中国家通过我们12亿美元的粮食设施应对粮食价格高涨的影响。
    • 技术分析和咨询——例如小银行系统的应急计划。

具体到卫生方面,世界银行集团的活动正在得到加强:

我们计划在09年财政年度为卫生、营养和人口方案承诺投入30亿美元。大约40%已经获得批准。这比03至08年期间平均14亿美元的部门承诺有所增加。(08年财政年度尤其低少,总额为9.5亿美元。)

09年财政年度,这类新资源的第二大份额将投入到非洲,将近8亿美元。拉丁美洲预期将在09年财政年度的卫生、营养和人口方案部门承诺中占最大份额(8.64亿美元);其次是南亚(6.45亿美元)。09年财政年度计划批准91笔款项,其中75笔来自国际合作方案处/国际开发署。在国际合作开发处/国际开发署的75项批准事项中,26项由卫生、营养和人口方案管理,但承诺款项的53%预期将由该方案管理。

帮助私立部门同样重要。国际金融中心作为世界银行的私立部门一翼,制定了非洲卫生部门倡议:5年内超过2.5亿-3亿美元。这些资金将帮助私立部门获得更多资本,改善管理框架,并为医疗教育、分担风险、制药商、零售业务和有关服务提供小额贷款。大约40%为非盈利的社会企业。


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