Договор по предотвращению пандемий, обеспечению готовности и принятию мер реагирования

Сто девяносто четыре государства – члена ВОЗ приняли решение подготовить и согласовать соглашение или иной международный документ по вопросам предотвращения пандемий, обеспечения готовности и принятия мер реагирования, принимая во внимание последствия пандемии COVID-19 и, в частности, проявления неравенства, которые стали очевидны в процессе борьбы с пандемией. Решение было продиктовано необходимостью повысить уровень готовности и защиты населения, государственных структур и всех слоев общества как внутри стран, так и на международном уровне в целях предотвращения и сдерживания будущих пандемий при более четком соблюдении принципа равенства в интересах всех сторон. Среди доводов в поддержку принятия долгосрочных мер, позволяющих предотвратить повторение подобных кризисов, государства называли, в частности, огромные человеческие жертвы, нарушение уклада жизни домохозяйств и общества в целом, а также негативные последствия для развития стран.

Основным аргументом в пользу предлагаемого соглашения является необходимость обеспечить равноправный доступ всех людей к важнейшим средствам предотвращения пандемий и обеспечения готовности к ним (включая такие инструменты, как вакцины, средства индивидуальной защиты, информация и экспертная поддержка), а также к медицинской помощи.

Международные инструменты, такие как, например, конвенции, рамочные соглашения и договоры, – это юридически оформленные договоренности, заключенные между странами и имеющие для них обязательную силу.

Международные инструменты затрагивают широкий круг вопросов, включая борьбу против табака, ядерное, химическое и биологическое оружие, изменение климата и многие другие угрозы коллективной безопасности и благополучию.

Одним из ключевых международных инструментов в области международного здравоохранения, принятых в соответствии с Уставом ВОЗ, являются Международные медико-санитарные правила (2005 г.), задача которых состоит «в предотвращении международного распространения болезней, предохранении от них, борьбе с ними и принятии ответных мер на уровне общественного здравоохранения, которые соизмеримы с рисками для здоровья населения и ограничены ими и которые не создают излишних препятствий для международных перевозок и торговли».

Государства – члены ВОЗ приняли два других юридически обязывающих соглашения, направленных на защиту и укрепление здоровья человека и соответствующих положениям Устава ВОЗ: Рамочную конвенцию ВОЗ по борьбе против табака и Международные медико-санитарные правила (2005 г.).

Государства – члены ВОЗ разрабатывают и принимают такие соглашения, в частности, в целях расширения сотрудничества и согласования действий в различных областях, имеющих значение для здоровья и благополучия людей на местном, национальном и международном уровнях.

В таких международных документах закрепляются обязательства стран по обеспечению медико-санитарных потребностей своих граждан, улучшению показателей здоровья и укреплению социально-экономического положения различных групп населения.

Процедура согласования международного соглашения по предотвращению пандемий, обеспечению готовности и принятию мер реагирования была начата высшим директивным органом ВОЗ – Всемирной ассамблеей здравоохранения – на специальной сессии, состоявшейся во время пандемии COVID-19 в декабре 2021 г.

Статья 19 Устава ВОЗ наделяет ее государства-члены полномочиями принимать конвенции или соглашения по любому вопросу, входящему в компетенцию ВОЗ. Первым документом, принятым на основании статьи 19, стала Рамочная конвенция ВОЗ по борьбе против табака, которая с момента ее вступления в силу в 2005 г. позволила в короткие сроки существенно повысить качество защиты людей от пагубного воздействия табака.

Для руководства переговорным процессом по Соглашению по борьбе с пандемиями государства – члены ВОЗ учредили Межправительственный переговорный орган (МППО). МППО провел свое первое совещание 24 февраля 2022 г. В рамках процедуры МППО было проведено в общей сложности 13 официальных совещаний, девять из которых продлевались. Государства-члены также провели множество неофициальных дискуссий и обсуждений в периоды между совещаниями для рассмотрения различных аспектов проекта соглашения и переговорного процесса.

МППО было поручено представить окончательный результат своей работы семьдесят седьмой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения в мае 2024 г. Первого июня 2024 г., признавая, что МППО добился прогресса и предварительно согласовал многие положения предлагаемого соглашения ВОЗ по борьбе с пандемиями и что для доработки оставшихся элементов требуется дополнительная работа, Ассамблея здравоохранения постановила продлить мандат МППО, с тем чтобы он в кратчайшие сроки завершил свою работу и представил ее результат в мае 2025 г. на рассмотрение семьдесят восьмой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения или, по возможности, в 2024 г. на рассмотрение специальной сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения.

Ранним утром 16 апреля 2025 г. государства – члены ВОЗ достигли консенсуса по предложенному тексту Соглашения ВОЗ по борьбе с пандемиями для его представления на рассмотрение и утверждение семьдесят восьмой сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения. Видеозапись заключительного заседания, состоявшегося 16 апреля, можно найти здесь.

Спустя более трех лет переговоров под руководством государств – членов ВОЗ МППО официально завершил свою работу, представив предлагаемое Соглашение ВОЗ по борьбе с пандемиями на рассмотрение и утверждение семьдесят восьмой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения, которая 19 мая 2025 г. рассмотрела проект документа в Комитете А, а 20 мая 2025 г. приняла его на пленарном заседании. 

В резолюции от 20 мая 2025 г. о принятии Соглашения ВОЗ по борьбе с пандемиями Всемирная ассамблея здравоохранения учредила новый орган – Межправительственную рабочую группу (МПРГ), которой было поручено провести дальнейшую работу по подготовке и согласованию приложения об обеспечении доступа к патогенным микроорганизмам и совместном использовании выгод (ДПСВ), указанного в статье 12 Соглашения, и представить его на рассмотрение семьдесят девятой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения.

МПРГ было также поручено по мере необходимости содействовать осуществлению мероприятий, связанных с принятием приложения по ДПСВ и открытием Соглашения ВОЗ по борьбе с пандемиями для подписания, ратификации, принятия, утверждения, присоединения или официального подтверждения, на этапе после принятия приложения семьдесят девятой сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения. Первое организационное совещание МПРГ состоится 9–10 июля 2025 г.

В соответствии со статьей 31 Соглашения оно открывается для подписания государствами-членами в штаб-квартире Всемирной организации здравоохранения в Женеве, а затем в Центральных учреждениях Организации Объединенных Наций в Нью-Йорке в сроки, которые определит Всемирная ассамблея здравоохранения, но после принятия ею приложения по ДПСВ. 

В декабре 2021 г. государства – члены ВОЗ поручили Генеральному директору ВОЗ созывать совещания Межправительственного переговорного органа (МППО) и оказывать поддержку его работе, в том числе путем содействия участию в этом процессе других органов системы Организации Объединенных Наций, негосударственных структур и прочих соответствующих заинтересованных сторон в той мере, в которой это будет определено 194 государствами-членами, участвующими в переговорах.

ВОЗ действовала исключительно в качестве секретариата процедуры МППО, установленной государствами – членами ВОЗ, которые организовали и возглавляли процесс подготовки, обсуждения и согласования документа. В этом смысле роль Секретариата ВОЗ заключалась в том, чтобы содействовать странам – государствам – членам Организации – в ведении переговоров и достижении консенсуса по новому международному документу. Секретариат ВОЗ не влиял на содержание Соглашения, проектирование и доработка которого осуществлялись исключительно государствами – членами ВОЗ.

Процедура разработки Соглашения осуществлялась под руководством Президиума в составе шести членов (двух сопредседателей и четырех заместителей председателя), которые представляли каждый из шести регионов ВОЗ и были выдвинуты и назначены государствами – членами ВОЗ. Президиум работал при поддержке Секретариата ВОЗ и в ходе руководства процедурой МППО использовал многочисленные возможности для взаимодействия с широким кругом соответствующих заинтересованных сторон, включая другие органы системы Организации Объединенных Наций, а также негосударственных субъектов, имеющих официальные отношения с ВОЗ, стремясь содействовать конструктивному участию как можно большего числа структур. На протяжении трех лет своей работы МППО обращался за замечаниями и предложениями к соответствующим заинтересованным сторонам, в том числе путем проведения открытых слушаний (на английском языке) и других совещательных мероприятий.

Процедура МППО позволила различным сторонам активно участвовать в работе путем:

• представления государствами-членами и соответствующими заинтересованными сторонами письменных и устных предложений на различных этапах работы, включая определение элементов, составляющих существо документа, рабочий проект, концептуальный «нулевой» вариант проекта, «нулевой» проект и последующие проекты, на основе которых было подготовлено предложение по тексту, согласованное МППО в ходе его возобновленного тринадцатого совещания;
• участия в региональных консультациях;
• проведения неофициальных тематических консультаций и интерактивных диалогов по отдельным ключевым вопросам, в том числе с участием экспертов;
• проведения открытых слушаний, на которых заинтересованные стороны и субъекты могли представить свою позицию; и
• регулярного участия в брифингах и консультациях глобального уровня.

МППО и МПРГ в качестве вспомогательных органов Всемирной ассамблеи здравоохранения осуществляют свою деятельность на принципах инклюзивности, транспарентности, эффективности, ведущей роли государств-членов и консенсуса. Информация об их работе предоставляется общественности на всех значимых этапах соответствующих процедур. Основным источником информации о работе МППО является его веб-сайт. Аналогичный веб-сайт разрабатывается для МПРГ.

Дополнительная информация об МППО – на английском языке

В Соглашении ВОЗ по борьбе с пандемиями государства – члены ВОЗ обязуются осуществлять глобальное сотрудничество в качестве членов международного сообщества суверенных наций в интересах предотвращения пандемий, обеспечения готовности и реагирования на них при соблюдении принципа равенства, с тем чтобы ни одному человеку, группе населения или стране не довелось вновь пережить трагические события, подобные пандемии COVID-19.

Важно отметить, что в Соглашении устанавливаются принципы, приоритеты и задачи в области предотвращения пандемий, обеспечения готовности и принятия мер реагирования, направленные на:

• повышение жизнестойкости перед лицом пандемий;
• содействие предотвращению, выявлению и сдерживанию вспышек болезней с пандемическим потенциалом;
• обеспечение равноправного доступа к средствам борьбы с пандемиями; и
• содействие глобальной координации усилий путем повышения эффективности и подотчетности ВОЗ.

Соглашение по борьбе с пандемиями дополняет собой другие инициативы, механизмы и меры, призванные лучше защитить мировое сообщество от пандемий; к ним относятся Международные медико-санитарные правила, а также международные системы и институты, деятельность которых направлена на обеспечение равноправного доступа к технологиям, информации и экспертным знаниям в области здравоохранения.

В Соглашении были учтены выводы, сделанные по итогам пандемии COVID-19, и заложены предпосылки для ликвидации ее последствий на более прочной и равноправной основе. Обеспечение равенства призвано стать основной целью, принципом и результатом осуществления Соглашения.

Предусматривая объединение усилий всех государственных структур и общественных сил в странах, а также целенаправленную мобилизацию достаточных политических и финансовых ресурсов внутри стран и на международном уровне, Соглашение способствует укреплению приверженности высших политических кругов его целям. 

Помимо других задач, Соглашение призвано устранить пробелы, недостатки и проявления неравенства, которые проявились во время пандемии COVID-19 в целом ряде областей, включая:

• договоренности о действиях по предотвращению пандемий, обеспечению готовности и принятию мер реагирования;
• согласованное финансирование мероприятий по предотвращению пандемий, обеспечению готовности и реагирования; и
• механизмы, позволяющие повысить сбалансированную доступность медицинских средств противодействия пандемиям, в том числе вакцин, лекарственных препаратов и средств диагностики.

Подробные предложения по этим и многим другим вопросам можно найти в тексте Соглашения, принятом Всемирной ассамблеей здравоохранения в резолюции WHA78.1.

Международные медико-санитарные правила (2005 г.) (ММСП) (на английском языке) – ключевой международно-правовой документ по вопросам здравоохранения, принятый в соответствии с Уставом ВОЗ. Цель ММСП заключается в предотвращении международного распространения болезней, обеспечении готовности к ним, защите от них, борьбе с ними и принятии ответных мер на уровне общественного здравоохранения, которые соизмеримы с рисками для здоровья населения и ограничены ими и которые не создают излишних препятствий для международных перевозок и торговли.

Соглашение ВОЗ по борьбе с пандемиями призвано подкреплять и дополнять ММСП. В принятом специальной сессией Ассамблеи здравоохранения в 2021 г. решении SSA2(5) об учреждении МППО была отмечена необходимость «обеспечения согласованности и взаимодополняемости процесса разработки нового инструмента и текущей работы […] особенно в отношении осуществления и укрепления ММСП (2005 г.)».

В мае 2022 г. Всемирная ассамблея здравоохранения постановила начать процесс рассмотрения «адресных» поправок к ММСП. Эту работу возглавила специальная рабочая группа под руководством государств-членов (Рабочая группа по поправкам к Международным медико-санитарным правилам (2005 г.)). Рабочая группа провела свое первое совещание 14–15 ноября 2022 г. и завершила работу 24 мая 2024 г. Редакционная группа, учрежденная семьдесят седьмой сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения, завершила работу, начатую Рабочей группой, после того как государства-члены согласовали комплекс поправок к ММСП.

В решении WHA75(9) (2022 г.) Всемирная ассамблея здравоохранения поручила вышеупомянутой Рабочей группе «координировать свою работу [с МППО], в том числе путем регулярной координации деятельности между двумя президиумами и согласования графиков совещаний и планов работы, поскольку, как ожидается, как Международные медико-санитарные правила (2005 г.), так и новый инструмент будут играть центральную роль в предупреждении пандемий, обеспечении готовности к ним и реагировании на них в будущем».

С учетом тесной взаимосвязи между этими двумя процессами семьдесят седьмая сессия Всемирной ассамблеи здравоохранения постановила создать единую редакционную группу для продолжения обоих процессов. Эта редакционная группа завершила свою работу над поправками к ММСП и рекомендовала продлить мандат МППО для продолжения переговоров по Соглашению по борьбе с пандемиями.

Уже созданный в рамках Международных медико-санитарных правил (2005 г.) Механизм координации финансирования будет также использоваться для привлечения ресурсов на осуществление Соглашение ВОЗ по борьбе с пандемиями. Он будет, в частности, использоваться для укрепления и наращивания потенциала в области предотвращения пандемий, обеспечения готовности и принятия мер реагирования и для содействия оперативному обеспечению резервного финансирования, особенно в развивающихся странах. В задачи МПРГ входит разработка предложения по порядку ввода Механизма в действие для поддержки осуществления Соглашения по борьбе с пандемиями и ММСП (2005 г.). 

Поправки к Международным медико-санитарным правилам, согласованные на семьдесят седьмой сессии Всемирной ассамблеи здравоохранения 1 июня 2024 г., включают определение чрезвычайной ситуации пандемического характера, которая представляет собой новый наивысший уровень опасности согласно ММСП, объявляемый Генеральным директором ВОЗ.

Категория «чрезвычайная ситуация пандемического характера» дополняет существующие механизмы ММСП, в том числе режим чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение.

Чрезвычайная ситуация пандемического характера может быть объявлена для обеспечения более эффективного международного сотрудничества в ответ на события, которые могут стать или уже стали пандемией.

Чтобы «событие» (определяемое в ММСП как проявление болезни или такое обстоятельство, которое создает потенциал для болезни) было признано «чрезвычайной ситуацией пандемического характера», должны быть соблюдены сразу все шесть указанных ниже критериев.

К этим критериям относится следующее:

1. событие представляет собой чрезвычайную ситуацию в области здравоохранения, имеющую международное значение (ЧСЗМЗ). ЧСЗМЗ – экстраординарное событие, которое (i) представляет риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни; и (ii) может потребовать принятия скоординированных международных ответных мер;
2. событие вызвано инфекционным заболеванием;
3. событие имеет широкое географическое распространение или сопряжено с риском такого широкого географического распространения;
4. событие превышает возможности систем здравоохранения или сопряжено с высоким риском превышения этих возможностей;
5. событие вызывает значительные социальные и/или экономические потрясения или сопряжено с высоким риском таких потрясений; и
6. событие требует принятия скоординированных быстрых, справедливых и усиленных международных мер.

Не определяет и не ограничит. В Соглашении ВОЗ по борьбе с пандемиями подтверждается принцип суверенитета государств-участников в решении вопросов общественного здравоохранения и тот факт, что в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и общими принципами международного права государства обладают суверенным правом принимать и применять законы в соответствии со своей политикой в области здравоохранения.

Более того, согласно пункту 2 статьи 22 Соглашения по борьбе с пандемиями, «никакое положение Соглашения ВОЗ по борьбе с пандемиями не может быть истолковано как предоставляющее Секретариату Всемирной организации здравоохранения, включая Генерального директора Всемирной организации здравоохранения, какие-либо полномочия давать указания, распоряжения или иные предписания в отношении национального и/или в соответствующих случаях внутреннего законодательства или политики какой-либо Стороны или менять их характер, либо давать Сторонам поручения и предъявлять к ним требования по принятию конкретных мер, таких как введение или снятие запрета на въезд лиц на их территорию, введение в обязательном порядке вакцинации, каких-либо лечебных или диагностических мероприятий или режима изоляции».

Одним из главных принципов, изложенных в статье 3 Соглашения ВОЗ по борьбе с пандемиями, является «полное уважение достоинства, прав человека и основных свобод всех людей».

Соглашение ВОЗ по борьбе с пандемиями, как и любые другие международные документы, было разработано правительствами суверенных государств в их собственных интересах. В Соглашении подтверждается «принцип суверенитета государств в решении вопросов общественного здравоохранения».

Да. Соглашение ВОЗ по борьбе с пандемиями открыто для участия всех стран, и они смогут присоединиться к нему по своему желанию. По примеру Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака Соглашение открыто также для региональных организаций экономической интеграции.

Выработка механизмов контроля за соблюдением Соглашения входит в компетенцию государств – членов ВОЗ. Согласно общему принципу международного права, после вступления в силу какого-либо международно-правового документа он становится обязательным для его сторон и стороны обязуются добросовестно его исполнять.